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华东师大|长三角一体化①多中需求信息心治理是制度基础

  深化区域一体化是推进长三角区域经济高质量发展,增强区域整体竞争力的大势所趋和必然要求。如何深化长三角一体化发展?本文试图在还原区域一体化内涵的基础上,分析长三角一体化症结,制定适合我国国情的区域治理模式。

  区域一体化的内涵

  纵观区域一体化内涵的演化,商品和要素自由流动的市场体制是区域一体化的基础,区域一体化内涵从经济一体化向更广领域一体化拓展,并具有空间异质性和区域依赖性。

  二战后,以欧洲煤钢共同体等为代表的部分西方发达国家开始谋求国家间的生产分工与要素自由流动,以此形成具有良好协调机制的有机整体,即区域一体化的最初形式。荷兰经济学家Tinbergen首先提出了区域一体化的定义,即通过国家或区域之间相互协作与统一,将阻碍经济活动有效运作的因素加以弱化、消除,以创造出最优的经济结构。美国经济学家Balassa发展了Tinbergen的定义,认为区域一体化是采取旨在消除区域内各国家或地区之间差别待遇措施的过程,又是上述差别待遇消失的一种状态??梢钥闯?,区域一体化的基础是商品和要素自由流动的市场体制。

  早期的区域一体化被单纯地作为经济范畴来理解,自贰零世纪玖零年代以来,随着世界各国家、地区间区域一体化的合作起点、组织形式与空间范围等不断丰富,其实践内容逐渐突破了传统的理论范畴,“区域一体化”扩展到制度、环境?;?strong>需求信息、文化等各个领域。而且,区域一体化的内涵不仅随时间演化而异,也存在较大的空间依赖性。一方面反映在不同区域一体化实践内容的较大差异性,这取决于区域组织的合作基础以及区域的社会、经济背景。另一方面,不同尺度的区域一体化合作内容也各有侧重。相较于跨国家所构建的一体化集团,主权国家内跨地方行政区划的区域一体化发展主要依赖公共基础设施建设与完善等非市场行为,目的是优化区域的投资贸易环境,借助市场力量让企业自发地用脚投票,从而实现区域经济效益最大化,实质性的政策协调往往退居辅助作用。

  行政区经济是制约长三角一体化的症结

  长三角一体化发展不仅需要立足于区域一体化的基础要求,还应因地制宜,考虑当前长三角更高质量发展所面临的症结障碍。近年来,长三角地区为实现区域一体化和迈向更高质量发展多管齐下,整体趋势不断向好,但仍然存在许多不足。原因有很多,但根本症结还是现阶段的“行政区经济”体制问题。行政区经济具有显著的两面性特征。

  一方面,它有效地激活了地方政府的经济发展动力,是我国改革开放以来经济快速增长的动力之源;另一方面,受以GDP增长为纲的传统政绩考核体制及政府间尚未达成一致的利益协调机制的影响,它也导致地方政府的经济干预行为,促使地方本位主义盛行,使行政区划界线形成一堵“看不见的墙”,阻碍了各类要素的跨区域流动与地区之间的交流协作,是一体化难以实现的关键矛盾。其后果集中表现为各种资源不能优化配置,各类信息无法有效串通,各项合作难以有效落实等多难的局面,进而导致生产领域及非生产领域建设盲目上马。

  对长三角而言,具体表现在:在经济发展方面,劳动力要素自由流动还受到户籍制约,企业的自由流动仍存在隐性障碍;产业走出自身行政区域迈向空间一体化进程还任重道远,各地区对价高、利大的产业蜂拥追逐的现象仍然存在;城市间横向分工的产业结构相似,规模相近,高效率的纵向分工尚未形成。在交通与基本公共服务设施建设方面,城际轨道交通网络尚未贯通;毗邻区域公共交通运营无缝对接存在较大差距;港口合理分工格局尚未形成;医疗、教育资源差距较大,社保、医保异地结算尚未实现全域通。在环境?;し矫?,目前主要为联合应急防治污染,常态环境质量改善的区际合作还需要跟进;区域之间尚未建立信息共享平台;联合环保的保障体制还有待加强,横向生态补偿机制尚未全面落实。

  以合作共赢为导向的多中心治理

  区域一体化发展的根本目标在于实现区域共同繁荣,建设命运共同体。建立在要素自由流动的市场基础上的区域一体化是我们最终追求的目标,通过行政区划合并来 长三角一体化只能是治标不治本。在当前体制下,长三角一体化的现实选择是走第三条道路,即以合作共赢为动力,达成一致的利益协调机制,充分调动一体化的积极性。

  合作共赢的利益协调机制依托于合理的区域治理模式。从发达国家的经验来看,与长三角空间范围大致相当的有日本、英国、法国和德国。前三个国家在市场化基础上逐渐形成了分别以东京、伦敦和巴黎为核心的单中心发展模式,而德国则因特殊国情,城市之间分工协作,以高度交通可达性为依托,形成相对均衡的多中心发展模式。区域规模相同但发展模式不同的背后是国情的差异。

  对长三角的启示在于,区域治理模式需要充分考虑长三角和我国的具体情况。在当前体制下,虽然长三角已形成以上海为核心的城市群,但受限于行政区经济,难以像伦敦、巴黎、东京那样以单极格局引领区域发展。多中心治理是适应长三角一体化的可行模式。事实上,长三角所经历的发展历程已很好地证明,长三角一体化治理模式必须在充分融入各地区选择和决策的基础上实现。从改革开放的地方分权,到两省一市独立平等的行政地位的确立,到浦东开放后以互利共赢为基础的多方协商区域合作体制的构建,再到协调推进三省一市合作、 各自利益诉求的长三角区域合作办公室的成立,上述区域发展演化历程说明,只有保障各地方发展主权单位的主人翁地位,才可能有效开展后续的合作模式。

  多中心治理是指政府间为避免非合作博弈,强调地方决策者保持其相对独立的政治管理权力、形象、身份和社区精神,协商解决共同问题,从而调动各城市合作积极性,形成互利共赢的治理机制。现行的体制背景与已有的实践经验表明,建立长三角多中心治理机制,单纯依靠行政手段只会收效甚微,必须从理论上突破,从机制上创新,具体而言包括以下几点:

  首先,建立完善公共政策协调机制和机构。

  多中心治理机制的实施应建立在平等市场竞争环境基础上,这有赖于公共政策的基本统一与一体化机构的监督、协调。

  长三角地区公共政策统一发展有着良好的合作基础,但仍旧存在三方面不足需要改善:

  一是区域财政税收政策的协调。

  当前长三角所面对的企业自由流动障碍,一定程度上就是由于现有税收政策所导致流出地和流入地的利益矛盾。为此,需要改革税收制度,让流出地和流入地都获得合理收益,从而使资源和要素流动起来,实现利益配置最优化和最大化。

  二是区域公共产品供给的深化完善,包括突发事件应急合作政策、人力资源供应合作政策(如流动人口管理等)及社会服务合作政策(如异地医保服务等)。

  三是加强区域环境联防联治保障。

  不仅要完善横向生态补偿机制,还应加强区域不同维度环境联防联控信息共享平台的建设,加强联防联治。此外,还应建立完善长三角一体化监督机构。其职能是公布、共享信息,监督仲裁各地区行为,奖励推进一体化行为,制裁阻碍一体化行为,从而落实利益共享机制建设。

  其次,要丰富区域治理的主体多元化。实现多中心治理的前提是明确行为主体。事实证明,传统依赖政府主体的合作机制难以从根本上消除长三角一体化进程中的体制性难题,必须要充分发挥企业、非政府组织在区域协同治理中的作用,才能全面推动长三角各地区间的治理合作。因而,长三角多中心治理的合作主体应是多元的,其构成是在以政府作为协调主体的基础上,进一步囊括企业及非政府组织。

  最后,应优化地方政府绩效评估体系。以GDP为导向的“晋升竞标赛”是导致行政壁垒产生的主要动力,动力的根本源泉则 传统以经济增长为纲的政府绩效评估体系。为此,应探索优化设立政府绩效指标体系,通过改变基本目标、评判标准等各类评估体系内容,将最终要求从地方经济利益最大化向区域整体效益最大化转变。

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